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環評能不能管住政府失靈?法律保障需不斷完善 程序價值應得到尊重
作者: 時間:2014-09-28

◆本報記者謝佳瀝

  新修訂的《環境保護法》第二十八條指出:“地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務,采取有效措施,改善環境質量。”這無疑對地方政府依法履行環保責任提出了明確要求。
  然而,一個讓各級環保部門尷尬的現實是,作為地方政府履行環保責任的重要一環,環境影響評價制度在扎根中國幾十年后,依然存在嚴重的缺位。
  長期以來,一些地方的環境質量改善不盡人意,環境問題層出不窮,其直接原因固然是各類主體的環境違法行為,但政府決策中對環境保護的忽視,環境影響評價未能真正進入決策程序,無法從源頭及時遏制污染萌芽,也是一個重要因素。
  因此,從依法治國的總體要求,從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略部署出發,應盡快推動環境影響評價全面融入政府決策程序,促使政府決策程序的法制化、規范化。
  環評無法進入決策程序有哪些弊端?
  根據《環境影響評價法》,環境影響評價是指“對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度”。
  很顯然,對政府決策的預測、評估和分析是環評重要內涵。因此從制度存續的角度來看,如果環境影響評價無法進入決策程序,往輕了說可能導致制度執行困難,往重了說則會讓制度失去存在的意義,也讓圍繞這項制度建立的一系列法律法規、規章導則淪為“一紙空文”。
  而從制度實施的影響來看,環境影響評價無法進入決策程序容易導致政府決策質量的低劣、環境履責的缺位、執政理念的偏頗、公信力的下降,最終造成環境問題積重難返。
  按理說,環境影響評價制度具有法律強制性,不可能也不應該進不了政府決策程序,但因為種種原因,這一情況并不鮮見,且存在于環境影響評價的各領域。
  在建設項目環評領域,全國各級環保部門查處的未批先建項目并不在少數,這些項目或多或少都存在其他環境問題。
  近日有媒體報道,在享譽中外的世界文化遺產武當山腳下,一個名為世紀武當城鑫達國際影視城的項目,在未辦理環評手續的情況下開工建設。據調查,項目存在侵占丹江口水庫防洪庫容、未辦理水土保持方案審批手續等多個問題。盡管相關部門作出了“停工”的處罰,項目仍在正常施工。
  2005年松花江水污染事件后,原國家環?偩謫恿巳珖な椖凯h境風險大排查行動。調查結果顯示,全國化工、石化項目中有81%布設在江河水域、人口密集等環境敏感區域,有45%為重大風險源。由于缺少了規劃環評的把關,我國的化工、石化行業在迅猛發展的同時,也留下了巨大的環境隱患。近年來石化行業頻頻發生環境問題,與此不無關系。
  此外,西北農林科技大學教授張忠潮指出,由于缺少更高層面的戰略環評,一些政策失誤也帶來不小的環境問題。遠的如毀林開荒、圍湖造田等,近的如一些地方不顧具體條件大力扶持規;笄蒺B殖導致農村面源污染、農藥過度使用導致土壤污染等,由于地方政府在制定政策時缺少了對環境因素的考量,導致政策實施后產生了嚴重的環境問題,有的還帶來了經濟惡果。
  與分別處于決策鏈末端和中端的建設項目、行業或地區規劃相比,處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對環境更具全局性、持久性的影響,其決策失誤所造成的后果難以估量。
  “環保系統要積極參與宏觀綜合決策,根據新修訂的《環境保護法》,深入介入目前的國家和地方規劃體系,把環保的本質要求體現在所有規劃中。”9月23日,環境保護部副部長潘岳在2014年全國環境政策法制工作研討會上的講話,為環評今后一段時期的發展指明了方向。
  現有環評制度存何缺陷?
  從1973年的第一次全國環境保護會議上引入環境影響評價概念到今年9月《規劃環境影響評價技術導則總綱》的實施,環境影響評價制度的建立和推行為我國的環境保護工作立下了汗馬功勞,一定程度上促進了經濟、社會和環境的協調發展。
  按照國際慣例,完整的環評體系應當包括項目環評、規劃環評、戰略環評(政策和法規環評)3個層次,但目前我國現有的法律法規中,予以明確的只有建設項目環評和規劃環評兩類。
  由于建設項目環評開展時間最長、相關規章制度最完善,所以其執行情況最好,可以說已經成為政府相關決策過程中的一條“硬杠杠”。
  而隨著2009年《規劃環境影響評價條例》的出臺,地方政府也越來越重視規劃環評的把關作用。數據顯示,整個“十一五”期間,環境保護部環境工程評估中心共審核218份規劃環評報告書,涉及城市規劃環評、區域規劃環評等多個領域。
  雖然現行法律法規中沒有對戰略環評予以明確,但事實上,相關的探索一直在進行,其中較為典型的就是2009年啟動的環渤海沿海地區等五大區域戰略環評和2012年啟動的西部大開發戰略環評。
  總體來看,經過幾十年發展,我國的環境影響評價制度已經形成了比較完善的法律體系。但是,任何規則都是人類在特定的時空條件下,基于有限的實踐經驗與理性認知所構建的,總是會有缺陷。近年來,不少專家學者都曾為環境影響評價制度的完善建言獻策,提出了包括環評對象的范圍存在局限、環評程序不夠規范、法律責任不夠明確等諸多缺陷。
  在這些缺陷中,影響最大的就是法律責任不夠明確。中國環境資源法學研究會會長、武漢大學教授蔡守秋指出,環境影響評價制度的成效主要取決于各方嚴格依法執行既定程序,而明確各方法律責任就是環評制度能得到嚴格執行的最好保障。
  目前,無論是《環境影響評價法》還是《規劃環境影響評價條例》,在對各方法律責任認定和責任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認真履行其義務或職責導致出現環評違法問題而又無法追究相關方面責任的情況。
  《環境影響評價法》中雖然規定了環保部門、規劃編制單位、建設單位、審批部門的相應責任,但對決策者的法律責任未作任何規定。而《規劃環境影響評價條例》在設定規劃編制、規劃審批、審查小組的法律責任時,主要著重于行政處分的相關規定。
  責任的缺失造成了當前環境影響評價工作中的諸多問題。我們看到,一些地方政府環評監管不到位、責任不明確、把關不夠嚴,重事前審批、輕事中事后監管;一些不符合國家環保規定的建設項目盲目上馬,環保“三同時”制度不落實;一些建設項目未批先建、擅自變更、未驗先投、久試不驗等環境違法問題突出。
  此外,作為環境影響評價制度中的重要主體,一些環評從業人員、環評機構在利益驅使下弄虛造假,嚴重擾亂了環評管理工作。
  為此,環境保護部通報了包括廈門市環境保護科研所在內的31家環評機構“掛靠”環評工程師問題的處理意見。3家機構被取消建設項目環評資質,1家機構被降級,另有多家機構被責令限期整改。此外,環境保護部還對涉事的62名環評工程師給予了通報批評并注銷登記。
  上述種種,造成環境影響評價制度流于形式,嚴重損害了制度的嚴肅性、權威性和有效性。9月24日,環境保護部公布今年上半年環境行政處罰案件及涉嫌環境污染犯罪案件情況,根據通報,違反環評及“三同時”制度仍是最主要的違法行為,占案件總量的51.57%。
  如何保障環評進入決策程序?
  盡管環境影響評價的理念從上世紀六七十年代就引入中國,但幾十年過去,若要回答環境影響評價是否已經全面融入政府部門的決策程序這一問題,誰也不敢擲地有聲地給出肯定答案。
  事實上,一套行之有效的環境影響評價制度需要堅實的法律基礎、規范的工作程序、完備的技術導則等多重保障。
  正因為我國環境影響評價制度在理論及操作層面上都存在一些不完善的地方,才造成了當前環境影響評價制度無法全面進入政府決策程序的情況出現。
  “求木之長者,必固其根本;欲流之遠者,必浚其泉源。”專家建議,從根本上來說,要保障環境影響評價全面進入政府決策程序,就必須對現有的相關法律法規進一步修訂完善。
  蔡守秋認為,現行的《環境影響評價法》已經顯現出滯后性、機械性,急需進行相應的修改:既包括在立法內容上進行完善,如明確戰略環境影響評價,引進替代方案機制等,還包括在立法技術上做到內容明確、前后一致,如增強環境影響評價制度的可操作性。
  盡管官方沒有承認,但不少專家學者認為,新修訂的《環境保護法》在第十四條指出“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策,應當充分考慮對環境的影響,聽取有關方面和專家的意見。”或許是為《環境影響評價法》的修訂埋下伏筆。
  遺憾的是,在十二屆全國人大常委會立法規劃中,并無修訂《環境影響評價法》的“蹤跡”。而根據《國家環境保護“十二五”規劃重點工作部門分工方案》,“十二五”期間,環境保護部也僅是會同有關部門加強《環境影響評價法》等環境領域法律修訂的基礎研究工作。
  上述現實情況意味著,短期之內,《環境影響評價法》不會有大的變動。所以,在完善法律法規之外,規范行政程序是環境影響評價能夠全面進入政府決策程序的另一個重要保障。
  事實上,環境影響評價無法全面進入政府決策的一個重要原因就是,政府環境行政決策權力得不到約束,尤其是得不到程序約束。湖南大學法學院副教授唐雙娥表示,環境影響評價作為一種行政許可程序,其程序價值應該得到尊重。
  一方面,可以通過法律法規中設定相應的程序違法責任條款加以保障。盡管《環境影響評價法》的修訂尚無期限,我國也還沒有規范行政程序的專門法律,但各地的相關探索已有很多。截至2011年11月,全國已有21個省級行政區制定了專門的行政決策程序規定。如果這些法律保障能夠真正發揮作用,那么環境影響評價全面納入地方政府決策程序并非難事。
  另一方面,就是通過一些行政等其他手段使政府重視決策程序的規范化。例如環境保護部的政策文件、部門規章,再例如目前各地正在探索的領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究制等。
  “后者雖然沒有前者強硬,但是也能在一定程度上達到規范行政程序的效果。”唐雙娥表示。
  
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  美國司法審查保障決策有環評
  環境影響評價制度是美國環境政策的核心制度。為保障這一制度進入政府決策程序,除了業界和學界熟知的健全相關法律法規體系、完善的公眾參與機制等方面之外,美國在司法保障方面也做了大量的工作。簡單來說,就是建立了對環境影響評價工作的司法審查制度。
  首先,美國《國家環境政策法》為所有聯邦政府機構規范了可能對環境產生不良影響的活動時所要進行環境影響評價的實體法依據,從而為環境影響評價制度的司法審查提供了法律依據。
  其次,美國法院通過對大量有關環境影響評價的訴訟所作的判決,形成了如下比較完整的環境影響評價制度的司法審查實施制度。
  一、關于環境影響評價的訴訟資格。美國法院對訴訟資格的確認采取一種比較寬松的態度,最大限度地保障了公眾監督聯邦機構按照《國家環境政策法》的要求進行重大決策。在這類環境訴訟中,美國最高法院認為,在許多人遭受同一種損害時,他們中的任何一個人都有訴訟資格。在確認原告的訴訟資格時,最高法院要求原告舉證證明他受到了“事實上的損害”,而他所指控的政府的違法行政行為要與他所處環境的某部分遭受的損害之間存在因果關系。
  二、關于對聯邦擬議行動決策的司法審查。所謂聯邦擬議行動決策,是指聯邦政府某個機構有權力加以管理并控制的行為。審查內容包括確定聯邦擬議行動決策是否應進行環境影響評價、環境報告書的時間和范圍、環境影響報告書內容等。對違反環境影響評價制度的聯邦擬議行動決策,法院將予以司法否決。
  三、關于司法救濟。在這類環境訴訟中,美國法院所給予的司法救濟形式通常是發布禁令,即要求行政機構對某種行為作為或不作為,以保證環境影響評價制度的實施。所發布的禁令包括關于工程的取消、緩建、擬議行動撤銷、須進行環境影響評價、確定環境影響評價范圍等。
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